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Il concorso dell'estraneo nel reato proprio di abuso d'ufficio: requisiti di configurabilità

Ai fini delle configurabilità del concorso del privato nel delitto di abuso d'ufficio, l'esistenza di una collusione tra il privato ed il pubblico ufficiale non può essere dedotta dalla mera coincidenza tra la richiesta dell'uno e il provvedimento adottato dall'altro, dovendosi invece considerare i profili inerenti al contesto fattuale, ai rapporti personali tra i predetti soggetti, ovvero da altri dati di contorno, idonei a dimostrare che la domanda del privato sia stata preceduta, accompagnata o seguita dall'accordo con il pubblico ufficiale, se non da pressioni dirette a sollecitarlo o persuaderlo al compimento dell'atto illegittimo.


La vicenda concreta ed il percorso motivazionale solcato dalla Corte di cassazione

Il caso: con sentenza del 11 novembre 2014 la Corte di Appello di Catania confermava la pena irrogata dal Giudice di prima istanza di Ragusa nei confronti di Tizio e di Caio per il delitto di concorso nel reato di abuso d'ufficio in continuazione criminosa e di cui al combinato disposto degli artt. 81 cpv., 110 e 323 c.p., poiché in concorso con Sempronia -quest'ultimo agente nella qualità di dirigente del settore affari del personale del Comune di X- omettendo di astenersi in presenza di un interesse dei predetti prossimi congiunti, procurava loro un ingiusto vantaggio patrimoniale costituito dall'assunzione alla dipendenze del Comune di X con contratti a tempo determinato, reiteratamente prorogati previo parere conforme dello stesso pubblico ufficiale. Avverso la sentenza del Giudice del gravame i difensori degli imputati interponevano gravame di legittimità all'uopo articolando diversi motivi di ricorso per violazione di legge ovvero per ritenute sussistenti smagliature del tessuto motivazionale.

I motivi di ricorso risultano per lo più canalizzati ad effettuare una rivalutazione degli elementi empirico-fattuali caratterizzanti la vicenda sub judice e a fornire una spiegazione alternativa delle condotte dei due ricorrenti, mentre solo indirettamente tentano di evidenziare e valorizzare smagliature logico-giuridiche del tessuto motivazionale. Ed in effetti, la Suprema Corte di cassazione, pur ritenendo gli articolati motivi di censura ai limiti della inammissibilità, in quanto volti ad una rivalutazione dei profili di merito della reigiudicanda e come tali incompatibili con le norme rituali e la ratio che ispira lo scrutinio di legittimità, coglie l'occasione per nuovamente delineare i contorni della complessa figura del concorso dell'estraneo in un reato a soggettività ristretta e, segnatamente, del concorso del privato nel delitto di abuso di ufficio.

Anzitutto, il Giudice di legittimità schematizza i singoli passaggi fattuali che hanno caratterizzato la vicenda fattuale e che i due Giudici del merito hanno esaminato e motivatamente valorizzato ai inserendoli nel compendio probatorio che ha puntellato i due epiloghi condemnatori: (i) l'intera procedura di assunzione di Tizio e di Caio si svolse sotto il controllo e su proposta della dirigente dell'Ufficio personale del Comune di X, Sempronia; (ii) il pubblico ufficiale Sempronia era avvinta da un rapporto di affinità (id est cognata) di Tizio e da un rapporto di parentela (id est zia) con Caio; (iii) il soggetto qualificato era responsabile per l'istruzione delle pratiche del proprio ufficio, le approvava e firmava e nelle more delle singole procedura impartiva le direttive ed effettuava i necessari controlli; (iv) la natura del progetto di assunzione, espressamente rivolto ad ex detenuti e la tipologia di lavori socialmente utili non esonerava di certo dall'espletamento dei necessari controlli, così come non esonerava i concorrenti dall'obbligo di produrre la necessaria documentazione richiesta ex lege, documentazione che la dirigente avrebbe dovuto, in caso di persistenza dell'inadempimento, sollecitare a produrre; (v) Tizio risultava, peraltro, destinatario della sanzione accessoria (a quella penale) della interdizione dai pubblici uffici, con la conseguenza che vi era divieto assoluto di assunzione dello stesso presso il Comune di X; (vi) Caio non possedeva alcuna qualifica specifica né esperienza nel settore oggetto della procedura di assunzione, né tanto meno aveva prodotto il titolo richiesto per lo svolgimento del lavoro per il quale era stato assunto, essendosi limitato a produrre documentazione irrilevante; (vii) sul soggetto qualificato Sempronia gravava, in ogni caso obbligo di astensione ex art. 6 D.M. 28 novembre 2000, recante il codice di comportamento dei dipendenti delle p.a.a, in ragione dello stretto rapporto di parentela con Caio e di affinità con Tizio; (viii) il soggetto qualificato, consentendo al nipote la stabilizzazione del rapporto di lavoro per un lustro, senza richiedere i certificati del casellario giudiziale e dei carichi pendenti, né alcuna dichiarazione in ordine al godimento dei diritti politici da parte dello stesso, inesorabilmente procurava al privato un ingiusto vantaggio patrimoniale consistente nell'ottenimento di un posto di lavoro stabile e regolarmente retribuito, (ix)il pubblico ufficiale consentiva al cognato Tizio di instaurare un rapporto di lavoro precario sì, ma reiteratamente prorogato, pur in totale assenza delle condizioni di legge, e che gli permetteva di beneficiare di un ingiusto vantaggio patrimoniale, oltre che tale da consentirgli di acquisire un'esperienza lavorativa necessaria per la partecipazione ai bandi successivi.

Sulla scorta di tali emergenze processuali, il Giudice della Nomofilachia ha osservato come la Corte distrettuale, così come il giudice del primo grado di giudizio, avessero fatto buon governo dei principi generali in materia di concorso dell'extraneus nel reato a soggettività ristretta e di cui agli artt. 110 e 117 c.p., movendosi nel solco tracciato sul punto dalla sedimentata giurisprudenza di merito e di legittimità, e tira le briglie dell'argomentare giuridico affermando che ai fini delle configurabilità del concorso del privato nel delitto di abuso d'ufficio, l'esistenza di una collusione tra il privato ed il pubblico ufficiale non può essere dedotta dalla mera coincidenza tra la richiesta dell'uno e il provvedimento adottato dall'altro, dovendosi invece considerare i profili inerenti al contesto fattuale, ai rapporti personali tra i predetti soggetti, ovvero da altri dati di contorno, idonei a dimostrare che la domanda del privato sia stata preceduta, accompagnata o seguita dall'accordo con il pubblico ufficiale, se non da pressioni dirette a sollecitarlo o persuaderlo al compimento dell'atto illegittimo.

Ed in effetti, volgendo l'attenzione al caso di specie, dagli elementi empirico-fattuali caratterizzanti la vicenda i Giudici del merito hanno correttamente ravvisato un'intesa tra le parti, non solo attraverso la valorizzazione degli elementi sintomatici rilevanti a tal fine (assenza delle condizioni di accesso al concorso da parte di Tizio e Caio, mancanza dei presupposti di legge per l'assunzione, rapporti stretti di parentela e di affinità tra i privati e il pubblico ufficiale), ma altresì evidenziando la circostanza dell'evidente vantaggio patrimoniale ingiustamente ottenuto dagli imputati e l'abnormità degli atti e dei comportamenti posti in essere in loro favore (mancata richiesta del godimento dei diritti politici per Tizio, utile collocamento di Tizio nelle graduatorie, pur in mancanza dei titoli richiesti, per Caio), nonché il connesso profilo del mancato adempimento di un preciso obbligo di astensione da parte della dirigente responsabile del settore affari del personale del Comune di X.

Requisiti strutturali e riscontri empirico-fattuali nella fenomenologia del concorso dell'extraneus nel delitto a soggettivita' ristretta di abuso d'ufficio

La sentenza oggetto del presente contributo costituisce il giusto attracco empirico-fattuale da cui prendere il vento per una sia pur breve disamina del delitto di abuso d'ufficio, nella sua versione monosoggettiva, al fine di individuarne gli elementi costitutivi; per poi passare all'esame degli elementi richiesti dalla disciplina del concorso eventuale di persone nel reato per estendere la punibilità di tale tipico delitto a soggettività ristretta a soggetti c.d. extranei, vale a dire sforniti della qualifica giuridica soggettiva richiesta dalla norma per integrare il protocollo di tipicità materiale del reato e detonare il modulo sanzionatorio predisposto dal legislatore.

Si parta dalla norma incriminatrice: il delitto di abuso d'ufficio ricorre allorquando, salvo che il fatto non costituisca un più grave reato, il soggetto dotato di una specifica qualifica soggettiva (pubblico ufficiale o incaricato di pubblico servizio) -nello svolgimento delle funzioni o del servizio, in violazione di norme di legge o di regolamento, ovvero omettendo di astenersi in presenza di un interesse proprio o di un prossimo congiunto o negli altri casi prescritti- intenzionalmente procura a sé o ad altri un ingiusto vantaggio patrimoniale ovvero arreca ad altri un danno ingiusto.

Il trattamento sanzionatorio risulta essere particolarmente severo, vantando un compasso edittale compreso tra un anno e quattro anni di reclusione.

Anzitutto, come detto, il delitto di abuso d'ufficio si atteggia quale reato a soggettività ristretta, vale a dire quale ipotesi criminosa realizzabile solo da chi risulti in possesso della qualifica giuridica soggettiva richiesta dal legislatore. Soggetto attivo del delitto in esame può essere, infatti, soltanto un pubblico ufficiale (secondo la qualificazione giuridica riportata nella norma definitoria di cui all'art. 357 c.p.) o un incaricato di pubblico servizio (a mente della norma definitoria di cui all'art. 358 c.p.) nello svolgimento delle funzioni o del servizio.

Il bene giuridico primariamente presidiato dalla norma incriminatrice deve individuarsi nella violazione del buon andamento e dell'imparzialità della p.a. (artt. 97 e 98 Cost.); approccio esegetico ed analitico che trova conferma nel regime di procedibilità ex officio del delitto in disamina.

Pur sempre sul piano del protocollo di tipicità materiale il delitto di abuso d'ufficio si atteggia quale reato ad evento, richiedendo il modulo incriminatore l'avere procurato, a sé o altri, in violazione di norme di legge o di regolamento, od omettendo di astenersi in presenza di un interesse qualificato (anche di un prossimo congiunto), un ingiusto vantaggio patrimoniale ovvero avere arrecato ad altri un danno ingiusto. Va da sé che il delitto di abuso d'ufficio riveste, sul piano della dimensione lesiva, natura plurioffensiva, risultando idoneo a ledere, oltre all'interesse pubblico al buon andamento ed alla trasparenza della p.a., altresì, il concorrente interesse delle persone private a non essere turbate, nei propri diritti costituzionalmente garantiti, dal comportamento del pubblico ufficiale (o dell'incaricato di pubblico servizio).

Sul piano concettuale per vantaggio deve intendersi qualsiasi apprezzabile miglioramento della sfera economica del beneficiario, laddove per danno deve intendersi la lesione di una situazione giuridica del privato.

Il reato di cui all'art. 323 c.p. sussiste ove, per effetto dell'indebita condotta posta in essere dall'agente mediante un comportamento tipico, il pubblico ufficiale o l'incaricato di pubblico servizio abbiano effettivamente procurato a sé o ad altri un ingiusto profitto di carattere patrimoniale ovvero abbiano arrecato ad altri un danno ingiusto, i quali debbono essere specificamente voluti dallo stesso agente e debbono essere in rapporto di diretta, ancorché non esclusiva, derivazione dalla violazione di norme o dalla violazione del divieto di astensione. Il vantaggio ingiusto deve avere carattere patrimoniale e in più per la configurabilità del reato è necessario che sussista la c.d. doppia ingiustizia, sia della condotta, in quanto connotata da violazione di legge, sia dell'evento di vantaggio patrimoniale, in quanto non spettante in base al diritto oggettivo regolante la materia. Ne consegue che sul piano della tipicità materiale occorre una duplice distinta valutazione in proposito, non potendosi far discendere l'ingiustizia del vantaggio conseguito dalla illegittimità del mezzo utilizzato e quindi dalla accertata esistenza della illegittimità della condotta.

Sul piano psicologico, è richiesto il dolo intenzionale e cioè la rappresentazione e la volizione dell'evento di danno altrui o di vantaggio patrimoniale, proprio o altrui, come conseguenza diretta e immediata della condotta dell'agente e obiettivo primario da costui perseguito.

Sul piano della condotta costitutiva di reato non si richiede necessariamente la formale adozione di un atto amministrativo, ben potendo il reato in disamina configurarsi mediante il compimento di atti di diritto privato o meramente endoprocedimentali, atti materiali, atti consultivi, compresi quelli non definitivi e meramente preparatori e quelli non vincolanti.

Quanto al tempus commissi delicti, il momento consumativo del reato coinciderà con il momento in cui la condotta produce l'evento (ovvero con l'avvenuto conseguimento dell'ingiusto vantaggio patrimoniale), anche se tale momento risulta sensibilmente posteriore all'elemento materiale del reato.

Questa la versione monosoggettiva del delitto di abuso d'ufficio: si vuole dire che non trattasi di reato plurisoggettivo necessario, vale a dire di reato che richiede, ai fini della sua configurabilità, l'apporto concorsuale di più soggetti appartenenti alla P.A. ovvero estranei ad essa.

Sennonché la clausola di estensione della punibilità normativizzata all'art. 110 c.p. e che disciplina la c.d. forma di manifestazione del reato del concorso eventuale di persone, consente di allargare le maglie di tipicità della fattispecie monosoggettiva, facendovi rientrare condotte che sul piano monosoggettivo non risulterebbero altrimenti conformi alla fattispecie incriminatrice o perché si versa al cospetto di un'esecuzione frazionata in più atti atipici del delitto monosoggettivo ovvero perché il soggetto agente, come nel caso che ci occupa, non risulta neppure rivestire la qualifica soggettiva richiesta dal modulo di incriminazione.

Dal momento che, come si è affermato, il delitto di abuso d'ufficio rientra nel novero dei cc.dd. reati propri o a soggettività ristretta, vale a dire tra i delitti che non possono essere realizzati dal quivis de populo, ma solo da soggetti portatori di una determinata qualifica giuridica soggettiva, nella riflessione dottrinale e nella prassi applicativa ci si è posti l'interrogativo se il soggetto privato possa essere qualificato come concorrente nel reato tipico del pubblico impiegato o pubblico ufficiale e, per tal guisa, essere punito a titolo concorsuale.

Sul punto soccorre la disciplina degli artt. 110 e 117 c.p. per il tramite della quale i soggetti estranei alla p.a. possono essere ritenuti autori del reato soltanto solo ove abbiano concorso con l'intraneus, tenendo conto delle condizioni o qualità personali di quest'ultimo ovvero dei reciproci rapporti interpersonali.

In presenza di tali requisiti anche il soggetto che non ha la qualità soggettiva pubblica può, cioè, concorrere nel reato proprio di abuso d'ufficio.

Il concorso eventuale nel reato qualificato dal soggetto attivo presuppone, tuttavia, una compartecipazione efficiente, nel senso che la corresponsabilità del privato deve essere esclusa allorquando quest'ultimo si sia limitato alla mera accettazione dell'atto abusivo vantaggioso per i propri interessi ovvero si sia limitato a presentare un'istanza o una richiesta volta ad ottenere un atto che, nel concreto, risulti illegittimo. Si vuole dire, in altri termini, che non è punibile quel concorrente del cui contributo non si sia, in concreto, tenuto alcun conto nell'esecuzione del reato: ogni contributo, tipico o atipico che sia, deve, cioè, essere legato all'evento. L'apporto va, pertanto, valutato alla stregua della rilevanza causale e dell'importanza obiettivamente assunta ovvero dal grado di efficienza causale.

Volgendo l'attenzione al caso affrontato dalla Suprema Corte di cassazione, ad esempio, si consideri come la mera coincidenza tra la richiesta del privato ed il provvedimento posto dal pubblico ufficiale non sarebbe risultata sufficiente a supportare e condurre all'epilogo condemnatorio: risulta necessario, infatti, un quid pluris, da ravvisarsi nel fatto che la richiesta risulti preceduta, accompagnata o seguita da un'intesa con il pubblico funzionario o, comunque, da sollecitazioni del privato per l'ottenimento del provvedimento favorevole.

Sul punto diviene particolarmente difficoltoso ravvisare, sul piano probatorio, l'esistenza di tali condotte di sollecitazione ovvero la presenza di una fenomenologia negoziale anteriore, concomitante o successiva rispetto alla richiesta del privato ed al provvedimento adottato dal pubblico ufficiale. Risulterà determinante, pertanto, procedere ad una puntuale e scrupolosa analisi delle singole circostanze concrete caratterizzanti il caso di volta in volta sub judice e procedere alla valorizzazione di elementi sintomatici al fine sopra indicato. Ad esempio, non risulterà sufficiente riscontrare una posizione di vantaggio conseguita dal privato in conseguenza della adozione di un atto da parte del soggetto qualificato, trattandosi di elemento di generico sospetto di per sé solo insignificante ai fini probatori ed ai criteri normativizzati agli artt. 530 cpv., 533 e 546 lett. e) c.p.p.

Rilievo preponderante rivestiranno, ad esempio e per contro, il legame personale e/o familiare intercorrente tra privato e pubblico ufficiale, l'insussistenza di qualsiasi interesse pubblico alla base della determinazione illegittima del soggetto qualificato, così come il contrasto di tale determinazione volitiva con l'interesse cui risultava preposto il pubblico ufficiale.

Solo riscontrando la sinergica ricorrenza di tali emergenze fattuali potrà ravvisarsi la fenomenologia di concorso dell'extraneus nel reato proprio di abuso d'ufficio.

In conclusione, la sussistenza dell'intesa intercorsa tra privato e pubblico funzionario ovvero la sussistenza di pressioni o sollecitazioni provenienti dal privato e dirette a influenzare il soggetto qualificato, dunque la prova del concorso dell'extraneus nel reato a soggettività ristretta, non potrà desumersi dalla semplice presentazione dell'istanza, ancorché infondata, e dal suo accoglimento.

Cass. Pen., Sez. VI, 30 luglio 2015, n. 33760

Lo studio legale Giovannoni e Bettella fornisce assistenza e consulenza sui temi trattati

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